《排污許可管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定釋疑

《排污許可管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）將于2021年3月1日起施行，《條例》第十六條規(guī)定：排污單位適用的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重1點(diǎn)污染物總量控制要求發(fā)生變化，需要對(duì)排污許可證進(jìn)行變更的，審批部門(mén)可以依法對(duì)排污許可證相應(yīng)事項(xiàng)進(jìn)行變更。該規(guī)定賦予審批部門(mén)對(duì)排污單位依法取得的排污許可證相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行變更的權(quán)力，但這種權(quán)力并不是強(qiáng)制性的，而是“可以”依法對(duì)排污許可證相應(yīng)事項(xiàng)進(jìn)行變更。

審批部門(mén)在實(shí)施第十六條規(guī)定時(shí)，應(yīng)充分掌握該條規(guī)定的內(nèi)涵，對(duì)排污單位依法取得的排污許可證相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行變更，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。

一、第十六條規(guī)定，是行政許可法“信賴保護(hù)原則”在排污許可管理領(lǐng)域的具體實(shí)踐

《行政許可法》第八條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。

行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”

《條例》第十六條中“排污單位適用的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重1點(diǎn)污染物總量控制要求發(fā)生變化”，屬于排污許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改帶來(lái)的變化；判定是否需要對(duì)排污許可證進(jìn)行變更，關(guān)鍵是要看排污單位適用的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重1點(diǎn)污染物總量控制要求發(fā)生變化后，若不對(duì)排污許可證進(jìn)行變更，是否就不能有效維護(hù)公共利益，本質(zhì)上是排污單位利益與公共環(huán)境利益之間的博弈。經(jīng)判定需要變更排污許可證的，審批部門(mén)可以依法對(duì)排污許可證相應(yīng)事項(xiàng)進(jìn)行變更。由此給排污單位造成財(cái)產(chǎn)損失的，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

排污單位適用的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重1點(diǎn)污染物總量控制要求發(fā)生變化，既不是排污單位過(guò)錯(cuò)，也不能歸責(zé)于審批部門(mén)，而是由于保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境需要，依據(jù)《大氣污染防治法》《水污染防治法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》等法律規(guī)定對(duì)排污單位依法取得的污染物排放權(quán)利作出調(diào)整，改變排污單位污染物排放的許可條件，從而達(dá)到維護(hù)公民、法人或者其他組織公共環(huán)境利益的目的。出現(xiàn)“排污單位適用的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重1點(diǎn)污染物總量控制要求發(fā)生變化”，特別是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重1點(diǎn)污染物總量控制要求收緊趨嚴(yán)的變化，若不對(duì)排污許可證進(jìn)行變更，不僅排污單位將承擔(dān)違法排污（不執(zhí)行新的排放標(biāo)準(zhǔn)，違反了《標(biāo)準(zhǔn)化法》《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》中“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)***執(zhí)行”的規(guī)定）的法律責(zé)任，也必將影響公民、法人或者其他組織公共環(huán)境利益，通過(guò)對(duì)排污許可證進(jìn)行變更，方能切實(shí)發(fā)揮“排污許可證是對(duì)排污單位進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主要依據(jù)”的作用。

基于“信賴保護(hù)原則”，排污單位適用的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重1點(diǎn)污染物總量控制要求發(fā)生變化不屬于排污單位過(guò)錯(cuò)，為維護(hù)行政許可法律效力、穩(wěn)定行政法律關(guān)系、保護(hù)排污單位的合理預(yù)期，《條例》依法未強(qiáng)制要求排污單位提出變更申請(qǐng)，而是賦予審批部門(mén)根據(jù)情況執(zhí)行“信賴保護(hù)原則”的權(quán)力。但排污單位因“排污單位適用的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重1點(diǎn)污染物總量控制要求發(fā)生變化“提出變更申請(qǐng)的，應(yīng)依法受理。

二、變更排污許可證依法補(bǔ)償原則

審批機(jī)關(guān)變更排污許可證，給予補(bǔ)償?shù)那疤釛l件有兩個(gè)：一是對(duì)排污單位的財(cái)產(chǎn)造成了損失。這種損失是客觀存在的、確定的，而不是想象的或者是或然的。這種損失只包括財(cái)產(chǎn)損失，不包括精神損失。二是財(cái)產(chǎn)損失與變更排污許可證有直接的、必然的聯(lián)系，存在因果關(guān)系。關(guān)于補(bǔ)償?shù)脑瓌t，有合理補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償、充分補(bǔ)償以及相應(yīng)補(bǔ)償?shù)取?/p>

三、第十六條規(guī)定執(zhí)行建議

出現(xiàn)“排污單位適用的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重1點(diǎn)污染物總量控制要求發(fā)生變化”，且污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重1點(diǎn)污染物總量控制要求變化趨勢(shì)是收緊趨嚴(yán)的，需要對(duì)排污單位依法取得且尚在有效期內(nèi)的排污許可證進(jìn)行變更，依法變更排污許可證相應(yīng)事項(xiàng)。執(zhí)行建議如下：

1.變更條件判定：排污單位適用的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重1點(diǎn)污染物總量控制要求發(fā)生收緊趨嚴(yán)的變化。針對(duì)重1點(diǎn)污染物總量控制要求的變化，應(yīng)當(dāng)是依據(jù)《大氣污染防治法》第二十一條、《水污染防治法》第二十條規(guī)定，或者《條例》第十一條第（二）項(xiàng)“排污單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所位于未達(dá)到***環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重1點(diǎn)區(qū)域、流域的，還應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)地方人民政府關(guān)于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的特別要求“規(guī)定予以確定。

2.審批部門(mén)依法作出變更排污許可證相應(yīng)許可事項(xiàng)決定的，應(yīng)從維護(hù)公共環(huán)境利益、依法實(shí)施固定污染源監(jiān)管、充分發(fā)揮排污許可管理效能的角度，對(duì)變更的原因作出說(shuō)明，并予以公開(kāi)。

3.法律法規(guī)并未就基于“信賴保護(hù)原則“的排污許可事項(xiàng)變更期限作出規(guī)定，但一般應(yīng)在適用的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重1點(diǎn)污染物總量控制要求變化生效前完成。

4.完成排污許可證相應(yīng)許可事項(xiàng)變更后，審批部門(mén)應(yīng)向排污單位頒發(fā)變更后的排污許可證，同時(shí)送達(dá)變更原因說(shuō)明，收回排污單位原持有的排污許可證。

5.自2021年3月1日起，不再執(zhí)行《排污許可管理辦法（試行）》第四十三條第1一款（四）（五）兩項(xiàng)規(guī)定。

6.依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)重1點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域削減措施監(jiān)督管理的通知》規(guī)定，出讓減排量的已經(jīng)取得排污許可證的排污單位，應(yīng)按照《關(guān)于加強(qiáng)重1點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域削減措施監(jiān)督管理的通知》第（六）條要求履行報(bào)告義務(wù)，并完成排污許可證變更。